一、行政机关违反法律规定实施征地补偿行为
《中华人民共和国土地管理法》：
第四十三条、第四十四条规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的以外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。依法申请的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
第四十五条规定，涉及基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的，以及其他土地超过70公顷的，应当报国务院审批；其他土地，由省、自治区、直辖市人民政府审批，并报国务院备案。征收农用地的，还应当先行办理农用地转用审批。
以上规定是开展土地征收活动的基本法律依据，是实施土地征收行为的前提和基础。但是，实践中，有的地方政府为了当地经济发展，以加快推进所谓“重点项目”和“服务大局”为名，置法律红线于不顾，“未批先征”“少批多征（少批多占）”“以租代征”的情况屡屡出现，导致农村集体和村民的强烈不满，引发大量行政纠纷。
主要情形有：
1.未批先征。此类情形引发的征地纠纷数量最多，行政机关因此被判决败诉的情形屡见不鲜。如云浮市新兴县人民政府、新兴县东成镇人民政府在尚未办理完成农用地转用手续和征地审批手续的情况下，发出《公告》称原告村民耕种的土地“已征收”，并要求各村民小组移交所承包的责任田和山地，告知村民在征地范围内不得再进行耕种，组织有关村民小组签订征地合同和相关补充协议，并以新兴县国土资源局的名义将征地款及安置补助款划给各村民小组，准许中国国际（新兴）信息产业基地项目占用涉案土地进行施工。最终法院判决确认新兴县政府、东成镇政府对原告所承包土地进行征收的行为违法，责令新兴县政府、东成镇政府立即停止项目施工，并向原告赔偿因违法征地行为造成的损失。
2.少批多征（少批多占）。有的地方政府，为了获得更多的建设用地，超出征地批准文件允许的征地红线范围实施征地，侵害被征地村集体和村民合法权益。如清远市人民政府通过下辖清城区石角镇人民政府与石角镇田心村委会雷北村民小组签订《征收土地协议书》，约定被征收的土地面积为894.4725亩，但是经省政府批准征收的土地只有857.313亩，相差37.1535亩。清远市人民政府未能向法院提交多征的37.1535亩土地的征地批准文件，被法院判决确认其在征地范围之外的征地行为违法。此外，有的地方政府向被征地农村集体支付的征地补偿款，所补偿的征地面积明显超过经依法批准征收的土地面积，但是被告政府却对超面积补偿的原因无法说明，在原告指出被告超过征地批复多征土地的范围时，被告表示不认同原告主张，但却以“不清楚”为由拒绝作出合理解释。此类违法情形也较为常见。
3.以租代征。有的地方政府采取更为隐蔽的方式，与村集体签订长期的土地使用合同，达到实质上征地的目的。如始兴县人民政府在未办理合法的土地征收审批手续和农用地转用审批手续的情况下，与罗坝镇大水村民委员会三洲田村民小组签订《关于征用外三三洲田小组土地的协议》，约定征地补偿标准按年受益方法，山坡地每亩每年8元，旱地每亩每年80元，水田每亩每年400元，共计180.36亩。由始兴县都亨乡人民政府每年12月31日前支付征地款，补偿时间为50年，如开发商中途退出，则补偿至50年。期满后开发商继续征用，则补偿协议重新签订，如不使用，权属归政府，由政府承担补偿给村民小组。同时，被征用土地所负担的农业税在征地后由征用单位减免。此后，始兴县政府直接对涉案土地按国有土地性质进行土地使用权招标出让，并向第三人韶关车八岭投资发展有限公司颁发《国有土地使用证》。诉讼阶段法院查明，涉案土地被违法征收后并未实际大规模开发，仍处于闲置状态，始兴县人民政府虽然后来自行注销了被诉土地登记行为，但是仍然占据土地。最终，二审法院判决确认始兴县人民政府的征地行为以及为韶关车八岭投资发展有限公司颁发的《国有土地使用证》违法，并责令县政府将涉案土地返还给始兴县三洲田村民小组。
二、补偿标准偏低，补偿安置措施未落实到位
征收补偿标准和方式设定不科学、不合理，补偿款发放不及时、不到位是产生征地行政纠纷的一个重要原因。
一是执法方面的问题。
农村集体土地对于农民而言，是其生产、居住、就业甚至社会保障的基础，《土地管理法》对征收补偿标准及方式作出了原则性的规定，但有的地方政府为了节约征地成本，确定的补偿标准远远低于被征收人的预期，且单一、有限的货币补偿方式未能体现土地的实际价值，也不足以弥补被征地农民的其他损失。
而且，由村集体组织统一发放补偿款的模式容易造成补偿款发放不透明、不及时，农民在交出土地、迁出房屋后，补偿款又未足额到位、安置地点或安置房屋迟迟无法落实，导致被征收人的权益无法得到充分的保障，进而激化矛盾，造成对政府不信任，产生纠纷。有的政府允诺为拆迁村民统一办理安置房的房地产证，但在村民如期迁出房屋并交付土地后，却长年怠于履行办理相关手续的义务，令被拆迁村民心生不满，进而诉至法院。
如化州市人民政府在2009年至2014年间征收了化州市中垌镇马路头村民委员会环村村民小组集体土地，在五个批次的征地行为中，市政府均发出《城镇建设用地落实留用地安置的说明》，承诺按实际征地面积的10%或15%的比例给被征地农民集体划出留用地作为农民生产发展用地，但直至2016年市政府仍未履行返还留用地的义务，被环村村民小组告上法庭。
二是立法方面存在的问题。
目前土地管理法律规定，土地承包人除了获得附着物和青苗的补偿外，土地补偿款由村集体统一分配。实践中，有的村民在征地后可以由村集体通过土地调整再获得耕种的土地，但是有的村民则无法另行获得土地，对没有再分配到土地的这部分村民，得到的安置补助费用却和另行分配到耕种土地的村民一样，的确不太公平，但是立法上并未规定应该根据不同村民的情况区别标准进行补偿，也是产生纠纷的一个原因。
另外，对土地承租人而言，土地管理法律同样仅规定了其可以获得附着物和青苗补偿的权利。但实践中，有的承租人已经经营管理被征收土地多年，开发规模和投入非常巨大，如果征地时只能得到附着物和青苗补偿，远远不能弥补其经济损失，法律规定对这部分承租人补偿的不充分、不合理也常常引发纠纷。
三、征地后长期不用，埋下纠纷隐患
有的地方政府在取得征地批准文件后，对已经转为国有的土地多年不进行开发利用，使得村民仍然长期在被征收土地上耕种。随着地价不断上涨，待政府要收回土地正式开始建设时，村集体或实际使用土地的村民面对巨大的土地差价，不满过去的补偿标准而拒绝交出土地并提起诉讼，要求撤销之前的征地行为。
如原梅县人民政府在2002年就已经取得了省国土厅的征地批文，并发出了《征用土地公告》，征收原告陈某使用的集体土地。但是直至2017年梅县区国土局才向原告作出《关于责令限期交出被征土地的通知》，而补偿标准却仍采用征地时适用的梅府[2000]6号《印发梅县城镇规划区征用土地补偿和其他地面附着物补偿标准暂行办法》进行补偿，引发纠纷。法院经审理后认为被告的补偿标准明显不当，不利于保护原告权益，判决撤销了被诉的《责令交地通知》。
四、征地程序违法，或选择性执法
一是征地公告不规范，如公告方式不透明、公告内容不完整，剥夺了被征地村民的知情权；
二是不依法举行听证。被征用土地的村集体对征用土地补偿、安置方案有不同意见时有权要求进行听证。但在实践中，征地机关为简化程序，减少麻烦，不告知、不愿意听证的现象仍然存在；
三是有的地方政府在与土地使用权人达不成补偿安置协议时，不顾当地由于历史原因形成的普遍和相同的情况，采取由城建规划主管部门将拒不签订补偿安置协议的土地使用权人房屋“选择性”地认定为违章建筑的方式，“胁迫”土地使用权人就范，引发土地使用权人的强烈反弹，激化了“官民”矛盾。
此外，有的地方政府在完成征地工作，土地由集体所有转为国有后不久，随意改变土地使用性质和具体用途，导致原出于“公共利益”考虑而同意征地的群众产生不满情绪，引发纠纷；
有的政府土地管理部门征地工作不认真、不细致，未能核实被征土地的真正权属人，导致补偿对象错误而产生争议；
也有的是由于被征地村集体领导成员更换，新的村集体领导看到土地大幅升值后，出于经济利益的考虑，抱着“搏一搏”的心态，全面否认之前的征地行为，并提起诉讼要求返还土地或给予更多补偿。
当然，除了上述直接和具体的原因外，征地补偿标准与土地推出交易市场后变现的价值之间差距越来越大，有限货币补偿不足以体现土地的实际价值，不能弥补失地农民的功能性损失，被征地村民难以共享土地增值红利，是产生征地矛盾和纠纷的一个根本原因。
注释：
本文节选自《农村集体土地征收与补偿行政案件中的主要问题》
作者：广东省高级人民法院行政庭课题组
课题组成员：林秀雄（组长）、林俊盛、刘德敏（执笔人）、戴剑飞、陈桂生。
来源“行政执法与行政审判”微信公众号
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