边境陆路口岸对内辐射内蒙古、新疆、西藏等沿边9省区, 对外直通俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦等12个国家和地区, 惠及人口约3亿人, 串联区域面积超过1000万平方公里、经济总量约4.5万亿美元, 是我国沿边地区对接邻国市场、加速边界屏蔽效应向中介效应转换的主要依托和深入推进“一带一路”倡议、实现与周边国家互联互通的关键端口, 在我国实施新一轮高水平对外开放、全面构建对外开放新格局和新时代推进西部大开发形成新格局进程中占有重要战略地位。
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一、边境陆路口岸对外开放的潜在优势与现实差距
1933年, 开山屯公路口岸 (与朝鲜咸镜北道三峰口岸相对应) 在延边朝鲜族自治州设立, 开启了我国边境陆路口岸对外开放新征程。新中国成立后至改革开放初期, 我国累计设立了20座边境陆路口岸。其中, 公路口岸15座, 铁路口岸5座。改革开放后, 特别是1992年沿边开放战略实施以来, 国家开始在规划指导、要素投入、资源配置和政策供给等方面向边境地区倾斜, 边境陆路口岸开发开放取得了长足进展, 潜在对外开放优势不断汇聚。
(一) 规模不断壮大
截至目前, 在我国沿边9省区, 2.28万公里的边境线上共分布着72座国家级边境陆路口岸。其中, 铁路口岸11座, 占比15.3%;公路口岸61座, 占比84.7%。从省区分布看, 口岸数量位列前三名的分别是新疆 (16座) 、内蒙古 (13座) 、吉林 (13座) , 拥有口岸数量最少的是甘肃, 仅有1座。从国别分布看, 中蒙、中朝、中越、中俄边境陆路口岸较多, 分别为14座、13座、12座和11座;中巴、 中塔、中印边境陆路口岸最少, 仅各开通1个座。这72座边境陆路口岸主要分布在内蒙古东北部、黑龙江北部和吉林东北部、新疆西北部以及广西西南部、云南东南部, 在空间上表现出明显的地理集聚特征, 天然形成了以内蒙古满洲里和黑龙江绥芬河口岸为代表的东北口岸群、以新疆霍尔果斯和阿拉山口口岸为代表的西北口岸群以及以广西凭祥和云南瑞丽口岸为代表的西南口岸群等三大边境陆路口岸群落。此外, 边境陆路口岸对外开放平台资源丰裕, 以边境陆路口岸为依托, 设有各类各级对外开放平台29个。其中, 国家级重点开发开放试验区5个、边境经济合作区17个、跨境经济合作区1个, 保税区和出口加工区6个。
(二) 区位优势凸显
边境陆路口岸嵌于两国主权边界线上, 是沿边地区对外开放的门户、人员流动和经贸往来的桥梁, 与东部沿海港口具有相同的战略地位和功能属性, 是我国出入南亚、东南亚、中亚以及俄罗斯、蒙古国和欧洲大陆、拓展国际贸易陆权、保障国家能源资源进口安全的必经之路。2013年9月“一带一路”倡议提出后, 沿边地区对外开放的战略赋位发生了实质性改变, 在战略空间和功能区划上完成了由“末梢”变“前沿”的华丽转身, 边境陆路口岸也随之实现了由“后卫”变“前锋”的角色转换, 其战略定位也由沿边开放经济带的重要节点升级为“一带一路”国际贸易大通道的关键节点。受此影响, 边境陆路口岸的区位优势被进一步强化和凸显。
(三) 外部需求向好
边境陆路口岸所串联的12个周边国家大多是经济发展处于上升通道的发展中国家。其中, 印度和俄罗斯两国的GDP规模已步入万亿美元俱乐部, 越南、巴基斯坦和哈萨克斯坦三国的GDP规模也超过了千亿美元。近年来, 随着金融危机的影响日渐消退, 上述周边国家经济逐步企稳回升, 对外贸易规模不断增长, 外向型经济发展需求强烈。2010年至2017年间, 12个周边国家GDP平均增长率超过5%, 对外贸易平均增长率超过10%。更为重要的是, 中国与12个互通边境陆路口岸的周边国家经贸合作关系日益密切, 合作领域不断拓展, 合作规模不断扩大。目前, 中国已是柬埔寨、蒙古国、吉尔吉斯斯坦、老挝、塔吉克斯坦、印度、巴基斯坦、越南、朝鲜、俄罗斯等10个国家的第一大贸易伙伴国, 双边经贸合作稳中有进, 趋势向好。
(四) 金融结算便利
近年来, 人民币“周边化”战略步伐明显加快, 我国与周边国家的人民币跨境使用政策日臻完善。目前, 我国与蒙古、塔吉克斯坦等10个周边国家签署了双边本币互换协议, 与越南、哈萨克斯坦等9个周边国家签署了双边本币结算协定, 在俄罗斯等5个周边国家建立了人民币清算安排。人民币作为计价货币、支付货币和结算货币在边境口岸贸易, 甚至是周边国家内部被广泛使用和普遍接受。2018年边境贸易跨境人民币结算额近5000亿元, 占边境贸易总额的比重超过了90%, 人民币“周边化”战略的顺利实施, 为边境陆路口岸对外开放提供了金融结算便利条件, 提升了边境陆路口岸的贸易便利化水平, 促进了边境陆路口岸对外贸易的发展。
然而边境陆路口岸的规模优势、区位优势、外部需求优势和金融结算优势并未转换成为对外开放优势。2017年年过货量超过1000万吨的边境陆路口岸仅有7座, 占比不足10% (见图1) , 所有边境陆路口岸累计货运总量仅为2.7亿吨左右, 不及东部沿海地区一个中等规模港口的货物吞吐能力 (烟台港2017年货物吞吐量为2.9亿吨左右) 。边境陆路口岸已成为我国深入推进“一带一路”倡议和新时代推进西部大开发、形成新格局的一大短板。
图1 2016-2017年7座重点边境陆路口岸过货量 数据来源:2017年中国口岸年鉴及相关省区口岸办。
从目前的研究结论来看, 学术界、智库机构和政策制定者普遍认为, 资金投入不足、产业结构单一、基础设施落后、通关便利化程度不高、信息化水平偏低、通道效应大于平台效应等是导致我国边境陆路口岸对外开放发展滞缓的主要原因。然而本文认为, 上述研究结论与其说是内在成因, 倒不如说是外在表现更为恰当。边境陆路口岸对外开放进展滞缓的真实因果逻辑还需进一步深度思考。
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二、边境陆路口岸对外开放进展滞缓的因果逻辑诊断
客观地讲, 造成边境陆路口岸对外开放进展滞缓的原因是多维度的。例如, 边境地区经济实力偏弱、外部需求结构偏轻等都在一定程度上阻碍了边境陆路口岸对外开放进程。但本文的考察范围并不包括这些宏观变量, 而是立足于边境陆路口岸自身, 重点诊断那些与边境陆路口岸对外开放直接相关的影响因素。
(一) 开放形式特殊
边境陆路口岸的开放形式与沿海港口和内陆航空口岸有显著区别。沿海港口和内陆航空口岸可以通过规划不同的运输线路, 同时与多个国家实现经贸和人员往来, 是“一对多”的多边“面”式开放。贸易对象国的可选择性和贸易路线的多样性使得沿海港口和内陆航空口岸的对外开放具有更大的自主性。而边境陆路口岸是“一对一”设置的, 双边只能通过“一一对应”的边境陆路口岸实现经贸和人员往来, 是“一对一”的双边“点”式开放。贸易对象国和贸易路径的唯一性决定了边境陆路口岸的对外开放呈现高度的依赖性。所以, 边境陆路口岸的对外开放不仅取决于自身的建设, 更受制于邻国的态度, 是典型的双边协作行为, 任何的单边努力只能是流于形式。通常来讲, 我国在设立、开放、建设边境陆路口岸方面比较积极主动, 而邻国却表现得相对冷淡。因此, 邻国的消极态度是导致边境陆路口岸对外开放发展滞缓的主要原因之一。
(二) 地缘政治敏感
我国边境线长、接壤国家多、地缘政治环境复杂。表面上看, 边境陆路口岸是双方人员、货物贸易与交通工具出入境的通道, 具有经济和社会功能。但实际上, 边境陆路口岸是国门, 是国家主权的象征, 地缘政治敏感性极高, 关系国家安全、领土完整和边疆稳固, 对双边政治、军事和外交关系变化颇为敏感, 堪称是反映地缘政治关系的一面镜子。从这个意义上讲, 边境陆路口岸还具有政治功能。地缘政治关系友好时, 边境陆路口岸的经济与社会功能占主导, 双边经贸往来活跃、人员交流频繁、交通工具往返顺畅。地缘政治关系冷战时, 边境陆路口岸成为控制彼此交往的关卡, 经济与社会功能弱化, 货物、人员、交通工具往来受限。地缘政治关系恶化时, 边境陆路口岸的政治功能占主导, 成为防控外侵的闸门和军事对垒的前沿阵地。历史上, 二连浩特、满洲里、东兴等边境陆路口岸的对外开放都曾受到中蒙、中俄、中越关系变化的影响。例如, 1969年二连浩特铁路口岸的过货量仅为8万吨, 与1956年比下降了近34倍;1970年满洲里铁路口岸过货量仅为12.9万吨, 与1955年相比下降了近38倍;东兴口岸在20世纪70年代曾一度关闭过, 2009年新疆“七·五”事件发生后, 新疆各边境口岸也实行过严格的军事管控。过高的政治敏感性加剧了边境陆路口岸对外开放的不确定性和风险性。
(三) 贸易博弈难解
从经济结构上看, 我国轻工业、加工制造业发达, 相关产品价格低廉, 具有比较优势。而周边国家加工制造业发展相对薄弱, 轻工业品、日用消费品供给短缺、市场需求潜力巨大。从资源能源供求关系上看, 我国是资源能源消费大国, 资源能源供给缺口大。相较而言, 周边国家的资源能源储量丰富、供给富裕。双边经济结构互补特点和能源资源供需关系决定了在边境陆路口岸贸易中, 我国出口的商品多为服装、鞋帽、日用百货、家用电器和汽车零配件等大众消费性劳动密集型轻工业制成品, 而进口的商品多为原油、原木、金属矿石等紧缺的要素类能源资源初级产品。据估算, 轻工、轻纺产品和日用消费品在边境陆路口岸出口贸易中占比超过了60%, 能源资源类初级产品在边境陆路口岸进口贸易中占比接近50%, 绥芬河、满洲里、二连浩特等大型边境陆路口岸个别年份甚至能达到70%左右。由于能源资源性产品具有不可再生性, 大规模出口能源资源密集型产品对本国是一种现实损耗和战略削弱, 且进口我国的轻工业产品会挤占本国消费市场, 冲击本国脆弱的加工制造业, 所以周边国家主观认为自己在边境陆路口岸贸易中处于劣势地位。长期以来, 在改善贸易结构无果, 扭转贸易利益无望的背景下, 邻国边境陆路口岸开始采取诸如缩短开放时间、降低工作效率、增加进出口限制、不管基础设施建设、无视通关环境恶化等人为贸易壁垒手段和消极态度, 抵制边境陆路口岸对外开放, 保护本国消费市场, 阻止资源外流。贸易利益博弈严重影响了边境陆路口岸的通关效率。
(四) 体制机制不顺
一是收入分配体制不合理。边境陆路口岸的对外开放是由中央和地方政府联合主导推动的。地方政府提出设立边境陆路口岸申请, 并进行规划论证, 国家口岸办协调相关部门形成审理意见上报国务院审批, 批复后地方政府负责建设边境陆路口岸运营所需的联检查验基础设施, 投入资金由中央安排的口岸建设专项转移支付基金和地方政府安排的配套基金共同出资。边境陆路口岸建成后, 国家口岸办负责组织终审验收, 验收合格并经两国外交照会确认, 正式对外宣布。从实际申办流程和投入资金结构来看, 地方政府在边境陆路口岸对外开放时序中扮演了重要角色、贡献了主要力量。但在利益分配时, 进口关税和进口环节税等直接性税费收入全部上缴国家, 地方政府无法享受关税分成, 只能寄希望于边境陆路口岸的经济外溢效应。然而现实情况是, 由于边境陆路口岸位于两国主权边界线上, 远离中心增长极, 接受中心增长极的辐射有限, 经济势能较低。所以, 大多数边境陆路口岸通道效应大、平台效应小, 进出口产品的目的地和来源地两头在外, 短期内对地方经济、招商引资和就业增长拉动作用尚不明显。更为严重的是, 本来就财力有限的地方政府后续还要承担维护基础设施、供养联检部门工作人员, 保证边境陆路口岸正常运转的财政责任。由此出现了“地方政府供养国家口岸”的尴尬局面, 财权与事权错配加重了地方政府财政负担, 最终导致地方政府无力完善升级边境陆路口岸基础设施和配套设施。所以, 长期以来我国边境陆路口岸基础设施建设欠账较多, 基础设施建设的滞后性与边境陆路口岸对外开放的前沿性之间矛盾冲突越发明显。
二是管理机制不顺畅。边境陆路口岸的日常运营管理综合性较强。一般来讲, 边境陆路口岸由地方政府统一领导, 归口岸办公室或口岸委员会负责协调, 同时邀请边防、海关和检验检疫等联检部门进驻开展业务, 这些联检部门分别垂直隶属不同的上级主管部门, 分别履行自己的专业职责, 各管一段、各自为政。权利分化导致边境陆路口岸内部联检部门查验环节多、手续繁, 效率低。查验部门之间存在不同程度的重复申报、重复查验、重复收费等现象。另外, 边境陆路口岸信息建设水平整体偏低, 数据整合能力差, 不同查验部门执法依据复杂、货品查验抽查比例不一致、抽查批次指定存在主观性、掏箱要求不统一、查验细致程度不一致, 所以相关查验结果很难共享。由于口岸办公室和口岸委员会是地方政府的派出机构, 没有行政级别, 加之边防、海关和检验检疫等联检部门所隶属的上级机构也不归口地方政府管理, 所以口岸办公室和口岸委员会协调能力有限, 一些涉及通关便利化的深层次矛盾和问题由于联检部门相互制约、相互掣肘而长期无法得到妥善解决。“政出多头”、“多龙治水”的运管格局导致了边境陆路口岸管理碎片化、职能交叉化和权力利益化现象普遍存在, 大大增加了边境陆路口岸对外开放的交易成本。
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三、再造边境陆路口岸对外开放优势的对策建议
2019年是“一带一路”倡议实施六周年, 经过六年的运筹帷幄, “一带一路”框架下的各层级经贸合作由谈判转入落实阶段, 产品、要素和人员的跨境配置需求急剧增加。边境陆路口岸作为“丝绸之路经济带”的枢纽, 既面临着难得的开放机遇又接受着严峻的开放挑战。在此背景下, 再造边境陆路口岸对外开放优势, 不断满足日益增长的跨境资源配置需求, 显得格外重要和异常迫切。
(一) 深化睦邻友谊
良好稳定的地缘政治经济环境对促进边境陆路口岸对外开放具有重要意义。尽管近年来, 地缘政治经济关系持续改善, 我国与周边国家爆发大规模军事冲突的可能性不大, 但冷战思维并未被彻底遗忘, 亚太地区地缘政治经济格局仍处于深度调整之中, 民族宗教冲突、恐怖主义活动等非传统安全领域威胁有所抬头。因此, 要从战略高度重新评估我国与周边国家地缘政治经济关系演变趋势, 在处理与周边国家关系的问题上, 要注重培育和构建“合则共荣、分则俱损”的守望意识和互助机制。
建议充分利用我国与周边国家间地缘相近、人缘相亲和文缘相通的独特优势, 进一步深化睦邻友谊, 充分发挥“上海合作组织”“中国-东盟 (10+1) ”和“‘一带一路’国际合作高峰论坛”等机制化平台的载体作用, 继续奉行与邻为善, 与邻为伴的外交方针, 突出体现“亲、诚、惠、容”的“睦邻、安邻、富邻”周边外交理念, 积极开展元首外交, 与周边国家一道增强政治互信, 协商解决边界争端, 共铸基于规则的新型睦邻友好关系。大力倡导互信、互利、平等、协作的新周边安全观, 积极宣传边境陆路口岸政治功能是底线、经济和社会功能是主线的发展理念, 稳定边境地方政府、各类市场主体对边境陆路口岸对外开放前景的乐观预期, 将地缘政治波动对边境陆路口岸对外开放的影响降至最低, 为边境陆路口岸对外开放营造良好的地缘政治环境。
积极借势“一带一路”倡议, 找准与周边国家互利共赢的战略契合点, 在不触及政治红线和文化底线的前提下, 对现存的跨境经济合作组织和机制进行必要的尺度重构, 搭建“超国界”的共生型跨境协作治理新框架。通过推动“四国六方”环阿尔泰山次区域经济合作、加快中国—中亚自由贸易区谈判、畅通中蒙俄经济走廊和完善“澜湄合作”机制等举措, 不断拓展双边、多边贸易投资合作领域, 加快推进次区域经济一体化合作进程, 携手周边各国共筑区域经济命运共同体, 为边境陆路口岸对外开放营造良好的地缘经济环境。
(二) 平衡贸易利益
破解边境陆路口岸对外开放博弈的关键是要遵循“互利共赢”的丝路精神, 平衡不同发展水平参与者的贸易利益。一方面, 要深化跨境产能合作, 优化口岸贸易结构, 提升口岸贸易层次, 助力周边国家经济发展。经过改革开放40多年的发展, 我国已经步入了工业化后期阶段, 经济实力和自主创新能力显著增强, 拥有大量优质富余产能和先进高端装备制造技术, 而周边国家大多处于工业化初期阶段, 产能相对不足, 高端制造装备短缺, 潜在产能合作意愿和设备进口需求强烈。因此, 建议动用各种智库力量, 研判周边国家的工业化、城镇化发展诉求, 以最大限度满足对方核心利益关切为目标, 尽可能多地通过边境陆路口岸向周边国家输送我国优质富余产能和大型成套设备, 尽快实现口岸贸易结构由消费性的劳动密集型轻工业产品向生产性的资本、技术密集型重工业和高科技产品转型升级。让周边国家真切地感受到边境陆路口岸贸易对推进自身工业化、城镇化进程和实现经济跨越式、高质量发展的重要作用。
另一方面, 要构建跨境产业链, 提高中间产品在边境陆路口岸贸易中的比重, 与周边国家分享合作红利。边境陆路口岸的功能定位不能仅限于是商品、要素和人员往来的通道, 更应该是跨境产业链输出与回流的桥梁。当前, 国际贸易格局深度调整, 国际贸易趋势正由全球化转向区域化和周边化, 对应的产业分工协作体系也由全球产业链向区域产业链和跨境产业链转型。要顺应全球产业分工协作体系变化新趋势, 充分利用我国与周边国家经济结构互补性和能源供需差异性等特点, 依托“一带一路”倡议, 强化产业分工协作, 搭建生产经营网络, 引领和主导跨境产业链。要让周边国家以合作者的身份, 依据产业链分工不同, 公平合理地参与贸易利益分配, 进而带动边境陆路口岸由基于最终产品买卖的简单贸易向基于跨境产业链合作的复杂贸易升级。例如:可以通过股权投资、服务外包和“母子工厂”等方式, 加强与周边国家开展能源资源开发合作, 提高能源资源的就地加工转化率, 构建“境外能源资源开发→半成品加工→边境口岸贸易→国内成品生产销售”的跨境能源资源产业链, 变直接进口初级能源资源性矿产品为进口具有一定附加值的能源资源性中间产品, 将跨境能源资源产业链中更多的增值环节留给周边国家, 使周边国家在边境陆路口岸贸易中获得更多、更大的贸易利益, 激发其开发开放边境陆路口岸的积极性。
(三) 共商对等发展
边境陆路口岸的对外开放必须“对等建设、同步发展”, 绝不能完全照搬沿海港口和内陆航空口岸的发展模式。因此, 加强交流、深化合作, 最大限度地缩小我国与周边国家在口岸合作开放态度和目标上的差距, 是提升边境陆路口岸对外开放水平的重中之重、难中之难。要将边境陆路口岸交流合作事务优先列入与周边国家开展“一带一路”合作计划中, 本着“有事多商量、好商量”的原则, 以加速推进国际便利运输公约谈判进程为重点, 以畅通国际贸易大通道为目标, 探索建立边境陆路口岸交流合作的长效机制。充分发挥元首会晤、高层外交的引领作用和边境地方政府、口岸查验机构及口岸管理合作委员会在交流合作中的推动、主导与协调作用, 按照“设施联通、政策沟通”的“一带一路”倡议要求, 重点围绕基础设施建设和通关便利化等核心要素, 开展务实、高效的沟通与合作。
第一, 要协商基础设施对等建设。
边境陆路口岸基础设施建设不对等的主要原因在于周边国家经济实力偏弱、口岸建设资金严重不足。建议将邻国边境陆路口岸基础设施建设纳入我国重点对外援建对象, 倡议设立“亚投行”或“丝路基金”边境陆路口岸开发建设专项贷款, 帮助周边国家边境陆路口岸对等改造公路、铁路、货场、联检大楼、查验业务用房、过货通道、装卸工具、查验和信息化设备等基础设施, 提升口岸的功能和承载力, 缓解口岸贸易路径唯一性压力, 增强双边经济要素的空间可达性。
第二, 要协商通关模式合作创新。
首先, 双方边境陆路口岸要统一通关作息时间、共同研究制定并严格执行口岸装卸、场内转运、仓储、吊箱移位、掏箱及货方提箱等物流作业时限标准和跨境运输双边、多边协定, 联合改善边境陆路口岸的工作效率。其次, 要进一步加大与周边国家边境陆路口岸在技术标准、单证规则、数据共享等方面的合作力度, 扩大口岸“监管互认”范围, 加快与周边国家签署电子证书合作协议, 为下一步实施检验检疫证书跨境联网核查奠定基础。有条件的边境陆路口岸尽快建立AEO (经认证的经营者) 制度, 尽早实现AEO互认。最后, 协商推广“两国一检”制度, 通过“联合办公, 一机两屏, 合作查验, 一次通关”等方式, 变双方口岸串联查验为并联查验。试点联合开展“一口岸, 多通道”监管模式和“越境预检”合作机制, 提高边境陆路口岸的通关效率。
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(四) 优化顶层设计
要站在“一带一路”倡议的新高度和新视角, 重新审视边境陆路口岸的战略作用, 通过优化顶层设计, 进一步改善边境陆路口岸对外开放的内部环境。
第一, 编制边境陆路口岸专项规划。
鉴于边境陆路口岸对外开放的特殊性和复杂性, 建议尽快编制出台专项发展规划。既要整合边境陆路口岸资源, 打造东北、西北和西南三大边境陆路口岸群落, 增强边境陆路口岸综合竞争力, 培育边境陆路口岸对外开放新优势, 又要突出特色、明确定位、合理分工, 避免同质化竞争。可在广西、黑龙江等省区试点开设果蔬、木材、粮食等专门口岸, 提高边境陆路口岸的专业化发展水平。
第二, 深化边境陆路口岸税收体制改革。
要进一步明确边境陆路口岸的权属关系, 界定中央财权与地方政府事权之间的边界。建议将海关代征的进口环节增值税视为国内增值税, 按照“谁投资谁受益、多投资多收益”的原则, 留给边境陆路口岸所在地方政府, 切实减轻地方政府财政负担, 调动地方政府开发建设边境陆路口岸的主观能动性。
第三, 创新边境陆路口岸投融资体制。
在加大中央口岸建设专项转移支付基金投入力度, 完善中央、省 (区) 、市 (盟、州) 、县 (旗) 四级边境陆路口岸开发建设基金投入体系的基础上, 充分挖掘社会资金潜力, 按照“非禁即入、平等对待”的原则, 稳步、有序开放边境陆路口岸基础设施投融资市场, 支持社会资本通过特许经营、委托经营及股权合作等方式, 参与公路、验货场、储货仓等口岸基础设施建设和管理, 积极探索适合不同层级、不同地区边境陆路口岸基础设施建设需要的投融资新机制、新模式, 多措并举协同破解边境陆路口岸建设资金短缺难题。
第四, 加快边境陆路口岸管理体制改革。
进一步优化边境陆路口岸运管职能, 消除管理盲区, 构建边境陆路口岸综合执法和服务管理平台, 增强边境陆路口岸综合管理部门的权威性和协调力。以“三互”大通关、关检合作“三个一”“一站式”作业和国际贸易“单一窗口”建设为契机, 打通联检查验业务界限, 推进联检查验业务流程再造, 完善边防、海关、检验检疫等联检部门协作机制。逐步建立全方位、多层次、信息共享、分工明确、监督有力、事权集中的新型边境陆路口岸管理体系和联检制度。
第五, 提升边境陆路口岸的制度型开放水平。
党的十九大以来, 我国全面对外开放开始由以要素、产品流动为标志的数量型开放向以规则、机制变革为标志的制度型开放转变。在我国对外开放“数制”转型的过程中, 东部沿海和中部沿江地区走在了前列。目前, 东部沿海、中部沿江地区的制度型开放平台建设、探索工作持续推进, 已建成11个自由贸易试验区。而作为“一带一路”战略支点的沿边地区的制度型开放平台严重缺位, 制度型开放水平明显不足。因此, 沿边地区要在积极申报第四批自由贸易试验区的同时进一步强化边境陆路口岸的区位优势和战略作用, 积极争取设立边境自由贸易口岸。可选择对外开放条件相对成熟的广西凭祥、新疆霍尔果斯、内蒙古满洲里和黑龙江绥芬河等口岸为试点先行先试, 依托现有的保税区和出口加工区等平台资源, 以探索既符合国际自由贸易规则, 又适合边境贸易特点的先行先试政策为目的, 大胆尝试规则创新、勇敢寻求制度突破, 带动边境口岸对外开放。具体可分三步推进, 第一步:边境自由贸易口岸挂牌, 形成示范和带动效应。第二步:对标国际高水平自由贸易区、自由贸易港建设标准, 借鉴上海等自贸试验区建设经验, 结合边境口岸对外开放特点, 编制、论证边境自由贸易口岸改革开放总体实施方案。第三步:上报国务院、批准实施, 并根据实际运营效果总结经验、逐步修改和完善。
（本文转自：《亚太经济》2019年第4期）
