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作者简介

王国刚，中国人民大学财政金融学院、中国财政金融政策研究中心一级教授，中国社科院学部委员。

摘要
新中国70年的历史中，中国银行业的发展大致经历了3个时期：构建符合中国国情的银行体系探索时期、建设中国特色社会主义银行体系时期、构建中国现代银行体系时期。70年间，尽管历经磨难曲折，但中国银行业不忘初心、风雨兼程，既以服务实体经济为己任，有效支持了实体经济的快速发展，又积极推进了具有国际竞争力的金融体系建设，取得了举世瞩目的伟大成就，给发展中国家的银行业改革发展提供了可供借鉴的宝贵经验。中国银行业70年的发展经验主要有5个方面：坚持以服务实体经济为第一要务，坚持符合国情的银行业发展模式，坚持发挥国有银行的功能，坚持稳步推进金融创新，坚持依法严格监管。
1948年12月1日，在平津战役刚拉开序幕之时，党中央决定在将华北银行、北海银行、西北农民银行合并的基础上组建中国人民银行，标志着新中国银行体系的构建迈出了万里长征的第一步。与证券业、保险业、信托业、资管业、租赁业等相比，银行业是唯一贯穿70年发展的金融产业。70年的历程，中国银行业的发展大致经历了3个时期：构建符合中国国情的银行体系探索时期、建设中国特色社会主义银行体系时期、构建中国现代银行体系时期。这3个时期既有共同点又各有特点。70年间，尽管历经磨难曲折，但中国银行业不忘初心、风雨兼程、筚路蓝缕、砥砺奋进、勇于创新，既以服务实体经济为己任，有效支持了实体经济的快速发展、人民生活水平提高和国民经济的健康可持续发展，又积极推进了金融体制改革开放的深化、符合中国国情且具有国际竞争力的金融体系建设，抵御了多次国际金融危机的冲击，取得了举世瞩目的伟大成就，给发展中国家的金融发展提供了可供借鉴的宝贵经验。
一、艰难探索符合中国国情的银行体系
1948~1978年的31年是艰难探索构建符合中国国情的银行体系的时期。与中国经济的发展走势和体制机制的变动基本一致，这一时期的中国银行业发展历史大致可分为3个阶段。
1948~1952年的5年为第一阶段，是中国银行业初建阶段。自1840年鸦片战争以后，中国经济社会就陷入了100多年的战乱。面对国民政府留下百业凋零、物价狂飙、经济严重衰退的一片废墟，尽快恢复国民经济成为当务之急，同时，为了掌控全国经济命脉和宏观调控的主动权，在货币银行方面，中央政府主要采取了4项措施。
第一，统一货币并确立人民币的法律地位。1948年12月1日，中国人民银行发行了新中国第一套人民币。这套人民币的发行主要通过4个举措展开：一是收兑旧币。旧币既包括老解放区流通中的边币，也包括新解放区尚在流通的金圆券和银圆券等，与此同时，各家银行中的旧币存款也兑换为人民币存款。二是各种商品和劳务转为人民币标价和交易，否则，视为违法。三是各家银行向民族工商业等发放的贷款改为人民币贷款。四是确立人民币的法律地位。政务院明令禁止携带人民币出入境，禁止私运、伪造和变造人民币。在这些举措实施中，新中国建立了以人民币为法定货币的统一货币制度，为新生政权的巩固、恢复国民经济、财政状况的根本好转等提供了基础性条件。
第二，组建新中国的银行等存贷款金融机构。在全国解放进程中，为了恢复生产、市场和生活等秩序，以中国人民银行为中心的银行等存贷款金融机构体系逐步形成，具体措施包括对原中国银行和原交通银行的接管改组，新设农业合作银行（即中国农业银行的前身），对1032家民族资本的银行、钱庄、信托公司等进行整顿改造，建立了9400个农村信用社、20000多个农村信用互助组。
第三，集中统一管理外汇。主要措施有3个：一是建立外汇指定银行制度，统一人民币汇率，实行外汇供给和结售汇制度，保障合理使用外汇和外币兑换。二是整顿外汇交易市场，严厉打击外币的黑市交易活动，坚决取缔地下钱庄。三是严格实施人民币、外汇和金银等的出入境管理制度，建立新的国际清算机制。在这些举措的实施下，短短两年左右时间，就从根本上扭转了旧中国外汇收支长期逆差的局面。
第四，坚决遏制恶性通货膨胀的蔓延。1949年10月以后，中央政府果断出击，运用经济、行政、政治和军事等机制，多管齐下，在上海、北京、天津等各主要城市展开了打击银元黑市交易、粮食投机、棉纱投机为重点的斗争，同时，推出了折实储蓄存款、发行折实国债等有效回笼流通货币的措施，仅用几个月的时间就完全遏制了国统区延续了几年的恶性通货膨胀，交出了一份进城后在处置经济社会复杂局势方面的令社会各界满意的优良答卷。
1953~1960年的8年为第二阶段，是新中国银行体系建设中的第一次起伏波动阶段。其中，1953~1957年的5年为构建银行体系的起色时段，1958~1960的3年为构建银行体系的下行时段。
起色时段的简要背景是，1953年进入了“一五时期”，在学习苏联经验和总结苏区工作经验的基础上，新中国开始建立高度集中的银行管理体制，主要政策举措包括：第一，建立高度集中的银行等存贷款金融机构体系。具体表现为将各家公私合营银行纳入中国人民银行体系，建立中国农业银行、中国人民建设银行等并将它们划属中国人民银行领导，积极发展农村信用合作社（到1956年，全国已有97.5%的乡建立了农村信用合作社），由此，形成了由中国人民银行总行统揽银行等存贷款金融机构的集权管理体制。第二，实行高度集中的存贷款管理机制，即中国人民银行对全国信贷资金实行“统存统贷”管理。由各家银行编制年度信贷计划上报给中国人民银行，然后，由中国人民银行总行在统一平衡全国信贷收支后进行审批。同时，为了实现信用的集中掌控，中国人民银行决定取消商业信用（当时，工商企业之间的商业信用占企业流动资金的20%左右），规定各类企业之间的信用全部由中国人民银行统一办理结算。第三，形成集中统一的利率管理机制。1953年以后，由中国人民银行运用行政机制统一制定利率并负责贯彻执行。到1956年9月，所有的存款利率和贷款利率已全部统一由中国人民银行管理。第四，形成高度集中的外汇管理体制。外汇收支全面实行指令性计划管理，不论是单位还是个人的外汇收入都必须交售给中国银行，外汇使用必须执行国家计划（全国外汇收支计划由国家计委负责编制并报国务院批准），外汇收支活动中所需要的人民币资金和外汇资金分开管理（其中，人民币资金由中国人民银行管理，外汇资金由中国银行管理），人民币汇率运用行政机制进行严格管控。
下行时段的简要背景是，1958年5月以后，中央陆续提出了一系列“大跃进”的奋斗目标，争取在15年或者更短时间内在主要工业产品的产量方面赶上乃至超过英国。为了支持全国各地和各条战线快速掀起的“大跃进”热潮，中国的银行体制相应做了一些重要调整：第一，废弃了一些行之有效的银行制度。1958年以后，对银行制度进行了“大破大立、先破后立”，以激发人民群众的首创精神，给各地的银行工作带来严重混乱。第二，下放了信贷权限。1959年，中国人民银行提出实行“存贷下放，计划包干，差额管理，统一调度”的管理方针，在计划包干的差额范围内，各地可以多吸收存款就多发放贷款；贷款大于存款的差额由中国人民银行总行予以补助。这引致了银行信贷的严重膨胀。1959年各项贷款余额从1958年的489.15亿元增加到814.7亿元，增长了66.55%。第三，流动资金转变为“全额信贷”。1959年1月起，国营企业（包括地方国营企业）和公私合营企业经营运作中所需流动资金改变为全额由中国人民银行以信贷方式供给，形成了流动资金的“全额信贷”机制，加剧了信贷失控，引致“工业生产企业贷款”从1958年的89.2亿元猛然增加到1959年的254.8亿元（增长了185.65%）。虽然1959年中期以后，国务院领导已察觉到了问题，提出了一些纠偏的设想，但随着“反右倾”斗争的展开，这些设想的落实被打断了。
1961~1978年的18年为第三阶段，是新中国银行体系建设中的第二次起伏波动阶段。其中，1961~1966年的6年为纠错重建时段，1967~1978年的12年为陷入混乱和拨乱反正时段。
纠错重建时段的简要背景是，1960年9月30日，中共中央批转国家计委党组《关于1961年国民经济计划控制数字的报告》，提出了国民经济“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，与此对应，银行系统中着手纠正前期发生的差错，以恢复信贷工作秩序。主要政策措施包括：严格控制货币投放量，严禁财政向银行透支；完善信贷管理，强化中国人民银行信贷计划管理机制；改变国营企业流动资金供应机制（例如，工交系统的定额流动资金中80%由财政部门改由主管部门下拨给所属国营企业，剩余的20%由财政部门划拨给银行后再由银行贷放给国营企业）；临时性冻结机关团体在银行的100亿元左右存款。1962年3月，中共中央和国务院出台了《关于严格控制财政管理的决定》和《关于切实加强银行工作的集中统一，严格控制货币发行的决定》，即财政工作“六条”和银行工作“六条”（后被简称为“双六条”）。其中，银行工作的“六条”强调：收回几年来银行工作下放的一切权力，银行业务实行完全的彻底的垂直领导；严格信贷管理，加强信贷的计划性，非经人民银行总行批准，不得在计划外增加贷款；严格划清银行信贷资金和财政资金的界限，不许用银行贷款作财政性支出；加强现金管理，严格结算纪律；各级人民银行必须定期向当地党委和人民委员会报告货币投放、回笼和流通的情况。银行工作“六条”的实施，维护了银行信贷运行秩序的稳定，促进了信贷资金的使用效益提高，同时，有效地推进了工农业生产的发展，保障了经济增长和城乡居民收入增加。到1965年，各项主要经济指标达到历史最好的水平。
陷入混乱和拨乱反正时段的简要背景是，1966年5月16日， 《中国共产党中央委员会通知》（即“516通知”）发表，标志着中国经济社会进入长达10年的“文化大革命”动乱。“文化大革命”期间，银行工作的基本制度、管理体制和运作方式等几乎被完全否定。具体表现在：第一，否定银行工作的基本制度。一个代表性现象是，将坚持物资、财政、信贷的“三大平衡”视为“用财政信贷卡经济”，以意识形态给银行业务活动定性，将银行的一些传统业务活动界定为“资本主义”而被废止。其中包括，将储蓄存款的利息视为“不劳而获的剥削”，把银行结算制度视为“封资修的大杂烩”，随意冻结被点名批判或重点审查的人员的存款，甚至提取他们的存款。第二，取消银行管理。1966年以后大量撤并中国人民银行总行的各职能部门，1969年中国人民银行总行被并入财政部，仅留下了“政工”和“业务”两个“组”的87人维持工作，银行管理基本处于瘫痪状态。同时，一些地方财政部门随意挪用银行信贷资金成为合法行为且公开化。第三，银行业务陷入混乱。1967年以后，一些地方发生“武斗”，造反派运用武力从银行强行提款、拦截银行库款、抢劫银行金库等现象时有发生，到中央军委决定对银行实行军事管制措施后，这种状况才有所好转。
在“文化大革命”期间，银行业务的混乱局面曾经有两次可能的转机，但终因政治运动冲击而未能成为现实。其一，1971年9月之后，中央强调要切实保证银行体系的纵向业务管理，实现“四个统一”（即统一制度、统一计划、统一货币发行和统一资金调度），严格划清财政资金和信贷资金，银行贷款资金不得用于基建投资、弥补企业亏损和发放职工福利，但因“批林批孔”政治运动的冲击而未能落地。其二，1975年以后，邓小平在复出后提出整顿工业、农业、交通、科技等领域中的混乱状态，要求保证货币发行权集中于中央，必须严格落实货币投放回笼计划和现金收支计划，强化银行等金融机构的信贷管理工作，在此背景下，银行等金融业再次获得恢复的机会，但因1976年初的“反击右倾翻案风”冲击而未能如愿。
1976年10月打倒“四人帮”以后，拯救濒临崩溃的国民经济成为当务之急，为此，恢复银行业务的正常秩序也就成为必然。1977年11月，国务院出台了《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，明确指出各级银行工作的总方针为“发展经济、保障供给”，“人民银行是全国信贷、结算和现金活动的中心。要坚持银行业务工作的集中统一，建立指挥如意的、政策和制度能够贯彻到底的银行工作系统”；在业务上，要“以总行领导为主，做到统一政策，统一计划，统一制度，统一资金调度，统一货币发行”；要“加强信贷收支的管理工作。国家批准的信贷收支计划和货币投放、回笼计划，各省（自治区、直辖市）、各部门必须严格执行”；要“加强现金管理，严格结算纪律”，各单位超过核定限额的库存现金，必须随时存入银行，不得留存坐支，逃避银行监督；“财政资金和信贷资金，基本建设资金和流动资金，必须分口管理”。此后，银行业的各项整顿展开，其中包括整顿银行业务的规章制度，整顿各单位在银行和信用社开立的账户（对近250万个账号进行处理），整顿签发空头支票和出租出借支票的问题；在银行系统内展开“三清”工作（即清资金、清账务、清财务），整顿货币发行、银行统计、金银管理和出纳工作；同时，充实银行系统的骨干力量，尤其是加强业务第一线的力量。
1948~1978年的31年作为构建符合中国国情的银行体系的探索时期，虽然受国内外各种因素影响和体制机制制约，中国的银行体系在构建中经历了多次曲折磨难，但正反两方面的实践也深刻体现了新中国银行发展中的3个特点：第一，经济政治环境的稳定是银行体系健康发展的基本条件。31年中，每当经济政治稳定，银行体系的构建和发展就稳步推进，反之，则已建立的业务制度、业务机制和业务流程就会受到冲击被打乱，引致银行业发展出现挫折、混乱、倒退等现象。第二，银行系统是国民经济发展中不可或缺的构成部分。一方面，银行系统应始终以服务实体经济为己任，银行业发展的空间和深度在根本上取决于国民经济发展的程度和水平；另一方面，国民经济发展也受到银行体系发展的明显制约，银行活则经济活。第三，银行体制机制是经济体制机制的重要构成部分，它的发展变化与经济体制机制的发展变化紧密相联，由此，经济体制机制的调整和变化必然引致银行体制机制的相应调整和变化。
在1948~1978年的31年间，虽然银行业在发展中艰难前行，但银行业务依然取得了骄人的业绩。1978年与1950年相比，银行业的各项存款余额从26.45亿元增加到了1155.01亿元（增长了43.68倍），各项贷款余额从18.64亿元增加到了1890.42亿元（增长了100.42倍）。银行的业务发展有力地支持了国民经济各行业的发展。
二、中国特色社会主义银行体系的建设
1979~2017年的39年是中国特色社会主义银行体系的建设时期。1978年12月，中共十一届三中全会召开，做出了“把工作重心转移到现代化建设上来”的决定，标志着中国迈出了经济体制改革的步伐。银行业是中国金融体系的主体部分，在国民经济发展中发挥着举足轻重的作用。在推进社会主义市场经济新体制建设过程中，中国的银行业一方面有效推进了国民经济的稳步快速发展，另一方面，积极推进了中国金融体系的快速发展，同时，形成了业务类型比较齐全、金融功能较好发挥、市场化程度不断提高、国际化水平持续增强的新型银行体系，不仅经受住了1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机的考验，而且大踏步地迈入了国际金融市场。
1979~2017年的39年中国银行业发展历史大致可分为3个阶段。
第一阶段为1979~1992年的14年，是中国银行业探寻市场化发展的阶段。其中，1979~1984年的6年为银行业恢复时段，1985~1992年的8年为银行业展开市场化探索的时段。
1979~1984年的6年间，中国银行业的恢复主要表现在：第一，建立了以中国人民银行为中央银行和工、农、中、建四大国有银行为专业银行的银行体系。1978年2月，中国人民银行与财政部分立，成为国务院直接管辖的独立机构，标志着中国银行体系进入了恢复时期。1979年2月，为了支持农业发展，农业存贷款等相关业务从中国人民银行划出，恢复设立了中国农业银行。同年3月，为了适应对外开放和国际金融业务发展的需要，外汇相关业务从中国人民银行分离出来，恢复设立了中国银行，同时，设立了国家外汇管理局。1983年5月，国务院批准恢复中国人民建设银行，专门从事与基本建设投资相关的业务。1983年9月，国务院出台了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，决定“成立中国工商银行，承办原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务”；1984年1月，中国工商银行开业，与此对应，中国人民银行成为专门履行中央银行职能、监管各类金融活动的金融机构。第二，迈出银行业对外开放的步伐。1979年，日本输出入银行在北京设立了中国第一家外资银行代表处，标志着中国银行业对外开放的序幕拉开。
1985~1992年的8年间，中国银行业展开市场化探索主要表现在：第一，变财政机制为银行信用机制。在前期（1979年以后）试点的基础上，1985年之后，国务院决定将原先由财政对基本建设项目无偿拨款的制度改为由中国人民建设银行以贷款方式供给资金的制度（即“拨改贷”），由此，开启了运用银行信用的膨胀机制缓解经济发展中的资金紧缺困难之路，银行信贷资金成为经济建设的主要资金来源。第二，建立股份制银行。1986年7月，交通银行重新组建，成为全国第一家股份制商业银行；随后，中信银行、兴业银行、华夏银行等股份制商业银行陆续建立。第三，银行的独立经营机制开始形成。1986年1月7日，国务院出台了《银行管理暂行条例》，其中第十三条明确规定“专业银行都是独立核算的经济实体”。为了推进专业银行的成本、利润和风险等经营指标的明晰化，1987年，国家对专业银行的“三率”（即成本率、综合费用率、利润留成与增补信贷基金或保险周转金的比率）实行核定，同时下放“六权”（即业务经营自主权、信贷资金调配权、利率费率浮动权、内部机构设置权、留成利润支配权、中层干部任免及职工招聘与奖惩权）。这些措施促使专业银行的内部管理机制由行政机关管理机制向企业化管理机制过渡，推进了它们按照“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的原则展开经营运作。第四，抑制通货膨胀。1984年10月以后和1988年5月以后，中国先后两次发生通货膨胀，对此，中国人民银行出台了紧缩货币供应量的宏观政策，为此后的中国宏观调控积累了经验。第五，强化银行监管。1985年以后，根据银行业的发展状况和经济金融的形势，中国人民银行出台了一系列完善银行业监管的制度。
这一阶段，银行业的快速扩展，既表现为体制完善、机构增加等方面，也表现为业务范围扩大、内容增加等方面。与1978年相比，1992年的各项存款余额从1155.01亿元增加到23143.81亿元（增长了19.04倍）、各项贷款余额从1890.42亿元增加到25742.81亿元（增长了12.62倍）；资金来源方面除了原先的“各项存款”外，增加了“发行及代理发行证券”和“国家投资债券”等项目，资金使用方面“各项贷款”已细分为“流动资金贷款”、“农业贷款”和“固定资产贷款”等，同时，增加了“信托类贷款”、“其他贷款”、“购买债券”和“国家投资债券贷款”等。 
第二阶段为1993~2001年的9年，是中国银行体系的市场化改革阶段。1992年10月，中共十四大确定了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，在此背景下，中国银行体系迈入了市场化改革进程。1993年12月25日，国务院在《关于金融体制改革的决定》中提出，中国金融体制改革的目标是，建立在国务院领导下独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。在这一阶段中，中国银行业改革发展主要表现在9个方面：第一，明确了银行业的专业化经营运作方向。1993年7月5日，全国金融工作会议召开，标志着“整顿金融秩序、推进金融改革”的工作的启动。在此后的两年多时间内，为抑制经济过热势头，实行了各家银行与其所创办的实体企业分离、金融各业分业经营的“两个分业”政策，剥离了各家银行经营运作的证券、信托、保险等业务，推进了银行业务回归本位。第二，分离了商业性业务与政策性业务。1994年初，在国务院领导下，将工、农、中、建四大专业银行中的政策性业务剥离出来，组建了国家开发银行、国家进出口银行和中国农业发展银行等3家政策性银行，使得工、农、中、建四大行能够集中精力发展商业性业务。第三，推进了银行业的法制化建设。1995年之后，先后出台了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《担保法》、《票据法》等一系列金融法律，规范了商业银行的权利和义务、业务范围，为商业银行进一步改革发展提供了法律保障。第四，建立了银行间市场。从1996年起，在整顿全国各地资金市场的基础上，借助于外汇交易市场的电子系统，中国人民银行建立了银行间交易市场。这一市场从最初的资金拆借发展到债券交易、债券回购交易等，成为中国主要的货币市场。第五，充实了国有商业银行的资本金。1997年3月1日，八届全国人大常委会第30次会议审议通过了《国务院关于提请审议财政部发行特别国债补充国有独资商业银行资本金的议案》，决定由财政部定向发行2700亿元的特别国债，使国有商业银行的资本充足率达到8%以上。这一举措既积极推进了国有商业银行的改革发展，又为此后抵御亚洲金融危机的冲击准备了有利条件。第六，取消了信贷规模的计划管理。1998年，中国人民银行取消了对工、农、中、建等国有专业银行的贷款规模管控，由此，中国人民银行更加注重运用货币政策进行调控。第七，推出了货币政策调控。从1999年起，中国开始实施稳健的货币政策，每年公布货币政策调控的中间目标，这标志着计划经济体制机制从央行操作层面的退出。稳健的货币政策是指，以人民币币值稳定为最终目标，有效处理好防范金融风险与支持经济增长的关系，保持货币供应量适度增长，支持国民经济持续稳步发展。第八，启动了利率市场化改革。从1993年起，利率市场化改革就提到了金融改革的议事日程。1996年6月1日，中国人民银行放开了银行间同业拆借利率，标志着利率市场化改革起步。按照“先外币后本币、先贷款后存款、先长期后短期、先大额后小额”的顺序，到2004年累计放开、归并或取消的本、外币利率管理种类已达118种。第九，剥离了银行的不良资产。1999年，根据国务院的统一安排，从工、农、中、建四大国有商业银行中剥离出了1.3万亿元的不良贷款，同时，组建了华融、信达、东方和长城四大资产管理公司专职处置这些不良资产，为国有商业银行轻装迈入21世纪打下了良好的资产基础。
第三阶段为2002~2017年的15年，是中国银行体系国际化改革阶段。2001年12月11日，中国正式加入世贸组织，其中安排了银行业对外开放的过渡期，由此，加快银行体系的国际化成为必然选择。在这一阶段中，中国银行业改革发展中具有代表性的现象主要包括如下。
（1）国有商业银行的股改上市。2003年12月30日，汇金公司向建行和中行投入450亿美元的资本金，标志着国有独资商业银行的股改上市工作起步。此后，2004年建行和中行分别完成了股份公司改制，2005年工行完成了股份公司改制，2008年农行完成了股份公司改制，由此，工、农、中、建四大国有独资商业银行转变为国有控股商业银行。2005年以后，建、中、工、农四大行先后在中国境内和香港发股上市。
（2）货币政策调控机制的创新。2002年9月，在国债数额难以满足公开市场操作的条件下，中国人民银行开始发行债券（又称“央行票据”）。2003年9月21日，在外汇数额持续增加的背景下，中国人民银行开始运用法定存款准备金率机制，从商业银行等金融机构获得人民币资金对冲外汇占款，创造了主要通过从商业银行等金融机构获取人民币资金对冲外汇占款（而不是大量发行货币对冲外汇占款）的新机制，有效防范了通货膨胀。
（3）银行业监管强化。2003年4月25日，中国银监会挂牌成立。此后，它从制度、法治、机制、指标、流程、技术、数据和信息公开等方面加强了银行业监管的规范性建设，为中国银行业抵御金融危机的冲击、防范系统性金融风险做出了积极贡献，同时，积极推进了中国银行业的专业化发展。其中，银行业的不良贷款余额和不良贷款率从2003年的25377亿元和19.6%分别降低到2013年的5921亿元和1.0%，为防范系统性金融风险、保障银行业稳步健康发展创造了基础性条件。
（4）银行业履行加入世贸组织的承诺。在2001年加入世贸组织以后，中国银行业进入了5年过渡期。2006年底，中国银行业结束过渡期，取消外资银行经营人民币业务和客户限制，同时取消其他的非审慎性限制，外资银行已经在中国境内设立了14家法人机构和195家分行，经营运作的资产总规模达到1000多亿美元，占中国境内银行业资产总额的2%左右。
（5）积极支持小微企业发展。2010年2月，中国银监会宣布对小企业的信贷投放将做到“两个不低于”（即对小企业的贷款增速不低于全部贷款增速，对小企业的贷款增量不低于上年），由此，有效提高了银行业对小微企业贷款的支持力度。
（6）加快金融产品创新。2005年4月，中国银监会出台了《信贷资产证券化试点管理办法》，随后中国建设银行和国家开发银行分别以个人住房抵押贷款和信贷资产为支持，在银行间市场发行了第一期资产证券化产品。2005年11月，中国银监会《商业银行个人理财业务管理暂行办法》开始实施，标志着规范的银行理财产品正式问世，此后，银行理财产品快速发展，成为居民个人金融投资的重要对象。
（7）中资银行加速国际化步伐。进入21世纪以后，中资金融机构在“走出去”战略的指引下，加快了到海外设立分支机构和通过并购设立分支机构的步伐。2012年底，16家中资银行业金融机构在海外设立了1050家分支机构，覆盖了亚洲、欧洲、美洲、非洲和大洋洲的49个国家和地区。这表明，中国金融机构国际化程度已大大提高。
（8）取消或公开行政审批事项。2014年2月19日，中国人民银行公开了行政审批事项目录，将行政审批事项界定在21项以内。2015年6月5日，中国银监会对外公布了修订后的《中资商业银行行政许可事项实施办法》。
（9）建立存款保险制度。2015年5月1日，《存款保险条例》开始实施，成为金融安全网的重要构成部分，也为民营银行的发展提供了制度保障。
（10）发展民营银行。2015年6月22日，国务院办公厅转发了中国银监会《关于促进民营银行发展指导意见的通知》，明确了发展民营银行的指导思想、基本原则、准入条件、许可程序、监管机制等，为发展民营银行提供了制度保障。到2016年，新批准设立的民营银行达到14家。
（11）建立宏观审慎评估（MPA）体系。从2016年起，中国人民银行将差别准备金动态调整机制上升为宏观审慎评估（MPA）机制，从资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性情况、定价行为、资产质量情况、跨境业务风险情况、信贷政策执行情况等7个方面对金融机构的行为进行多维度引导，为形成“货币政策+宏观审慎政策”双支柱的金融调控政策框架准备了条件。此后，2017年将表外理财纳入MPA广义信贷指标范围，2018年又把同业存单纳入MPA同业负债占比指标考核，将跨境资本流动纳入宏观审慎管理范畴，既丰富了MPA的内容又扩展了MPA的功能。
（12）加快普惠金融的发展。2016年1月15日，国务院发布了《推进普惠金融发展规划（2016~2020年）》。这是中国第一个关于普惠金融的国家级战略规划，它明确了推进普惠金融发展的指导思想、基本原则和发展目标，对推进普惠金融实施、加强领导协调、试点示范工程等方面做出了相关安排。
（13）整治互联网金融。2013年以后，互联网金融案件频发，严重影响了社会生活秩序的稳定，有鉴于此，2016年4月12日，国务院办公厅出台了《关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》，对专项整治的工作目标和原则、重点整治问题和工作要求、整治措施和整治效果等做出了明确规定，标志着中国互联网金融进入规范化发展阶段。
（14）人民币入篮。2016年10月1日，人民币被纳入国际货币基金组织（IMF）特别提款权（SDR）的一篮子货币，成为继美元、欧元、日元、英镑后入篮的第五种货币，这既是SDR创建以来首次纳入发展中国家的货币，也反映了国际社会对人民币和中国金融体系改革成就的认可。
（15）有效防控系统性金融风险。2016年12月，中央经济工作会议强调：“要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点，着力防控资产泡沫，提高和改进监管能力，确保不发生系统性金融风险”。这不仅指出了金融工作的底线，而且明确了金融工作的重心。2017年12月，中央经济工作会议将防范金融风险列为2018~2020年的3年三大攻坚战首位。
（16）明确金融工作的“三位一体”任务。2017年7月14日至15日，第五次全国金融工作会议召开，习近平总书记在讲话中明确提出了“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”的金融工作“三位一体”任务，强调防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。会议决定设立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。
（17）银行业步入严监管时期。2017年以后， 针对金融创新过程中金融各业合作所引致的银行业出现的突出问题，中国银监会展开了“三三四”专项检查，即“三违反”（违法、违规、违章）、“三套利”（监管套利、空转套利、关联套利）和“四不当”（不当创新、不当交易、不当激励、不当收费），重点突破风险高企及“脱实向虚”问题，推进银行业服务实体经济的程度提高。到2018年底，银行系统的风险资产规模缩减了12万亿元左右，金融乱象得到了有效遏制，金融风险整体可控。
（18）进一步扩大金融对外开放。2017年7月2日，中国人民银行与香港金融管理局发布公告，决定批准香港与内地“债券通”上线，其中，“北向通”于2017年7月3日上线试运行。2017年11月9日，外交部宣布，中国将大幅放宽金融业（包括银行业、证券基金业和保险业）的外资市场准入限制。2017年12月13日，经国务院批准，银监会放宽对除民营银行外的中资银行和金融资产管理公司的外资持股比例限制，实施内外一致的股权投资比例规则。
1979~2017年的39年，是建设中国特色社会主义银行体系的辉煌时期，也是中国银行业高歌猛进、快速发展的时期。在这一时期内，中国建立了门类比较齐全的银行体系，银行业金融机构包括了中央银行、国有控股商业银行、政策性银行、金融控股公司、外资银行、股份制商业银行、城市商业银行、财务公司、汽车金融公司、货币经纪公司、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行和小贷公司等。除继续扩展存贷款业务外，银行业的资产业务已拓展到债券投资、资产管理、资产证券化、基金的资金托管、外汇交易、股权及其他投资、政策性金融和开发性金融、普惠金融、国际信贷、境外贷款等诸多领域。2018年，银行业资产达到268.24万亿元，比1978年的1890.11亿元，增长了1418.18倍。另一方面，在金融各业中，银行业的对外开放力度最大、市场的国际竞争最强。从2006年底加入世贸组织的过渡期结束，中国境内的银行业市场就已全面对外开放，形成了外资银行与中资银行之间国际竞争的格局。2006~2016年的10年间，在中国境内注册的外资法人银行从14家增加到39家、从业人员从16724人增加到45613人、资产总额从8194亿元增加到31670亿元。到2019年3月，外资银行在中国境内设立了41家法人机构、151家分行和154家代表处。
这39年银行业的快速发展具有5个方面的特点：第一，紧扣经济发展的需要展开银行业的建设发展。1979年正是美国以资本市场拓展为代表的金融创新蓬勃向上之时。在“金融脱媒”的过程中，美国大量银行倒闭，国际上摒弃银行、“银行是20世纪的金融恐龙”等说法也不绝于耳。但中国并没有赶入西方潮流，而是根据自己的国情和经济发展的要求，承袭了从苏区就已积累并在新中国成立后30年得到验证的经验，以恢复国有银行和新建银行体系为重心，展开中国特色银行体系的建设。39年的实践从多方面证明，这一选择是正确的和最有效率的。第二，充分运用银行信用的货币创造机制，克服资金短缺。1978~1994年的16年间，中国经济虽然储蓄率较高，但依然面临着资金的严重短缺。从国家银行人民币信贷收支表中可以看到，1978年“各项存款余额”为1134.56亿元、“各项贷款余额”为1849.96亿元，二者差额为715.4亿元，占“各项存款余额”的63.06%；1994年“各项存款余额”为29356.75亿元、“各项贷款余额”为31602.90亿元，二者差额为2246.15亿元，占“各项存款余额”的7.65%。如果简单以“存款余额”界定贷款规模，那么，中国经济发展必然受到资金供给数量的严重制约，西方发展经济学关于“贫困陷阱”的预言将在中国重演，但在中国实践中，通过银行信用的膨胀机制，到1995年就已根本克服了资金短缺。第三，分担经济发展和改革开放的成本。1978年以后，改革发展成为中国经济的主基调。不论是计划经济转向市场经济的体制转型还是经济发展路径的探索都需要付出巨大代价。这些成本仅靠政府财政是难以为继的，其中相当大的部分就落到了中国银行业。一个突出的实例是，在1985年以后，在“拨改贷”的背景下，那些效益较好的投资项目在还本付息后其资产转为国有资产，独立于银行体系，而那些亏损的投资项目因无力还本付息就长期挂在银行账上，成为银行业的不良贷款，更不用说，在中央财政拮据的条件下，用银行资金扶贫救急的各种政策性安排。第四，货币政策的宏观调控机制和能力快速成熟。在西方实践中，货币政策作为宏观经济的一项重要的调控政策，从第一次产业革命算起，经历了200多年的历史。在中国实践中，1993年就已将货币政策提上议事日程，着手划分各层次货币供应量，1996年启动银行间市场和利率市场化改革，1998年展开公开市场操作，1999年推出了稳健的货币政策。20年来，除了应对美国金融危机冲击的2008~2009年曾实行过从紧的货币政策和从松的货币政策外，中国基本坚持实行稳健的货币政策，这既保持了宏观调控的稳定性和持续性，也反映了中国货币政策调控能力走向成熟。第五，银行业的各项改革和重大举措出台具有明显的前瞻性和预见性。39年间，中国银行业历经风雨，既有疾风暴雨式的整顿、兄弟分家式的商业性机构与政策性机构分离和脱胎换骨式的股改，又有刮毒疗伤式的剥离不良资产、打下基础式的资本金补充和引“狼”入室式的对外开放。各项重大措施出台后都曾引致各种议论，但从后来的实施效果看，这些重大举措不仅有着“先见之明”效应而且有着“影响深远”效应。
三、新时代条件下中国现代银行体系的构建
2017年10月，习近平总书记在中共十九大报告中指出：“中国经济已进入新时代，社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾；中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要继续深化供给侧结构性改革，把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，以增强经济质量的优势”。在这个过程中，既要“着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”，又要“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。
在中国金融体系中，银行业占据着主体性和主导性的特殊地位。在资产总量上，银行业资产占金融体系资产总量的85%以上；在金融功能上，银行业的功能发挥直接影响着各类非银行金融机构的功能效应；在深化金融改革上，银行体系的体制机制改革具有决定性的作用。这种特殊地位和特殊功能决定了，构建新时代条件下中国现代金融体系的重心在构建现代银行体系。
2018年以后，在构建现代金融体系方面，中国推出一系列新的改革开放措施，如下。
第一，有效防范金融风险。2017年12月，中央经济工作会议将“防范金融风险”列为2018~2020年的三大攻坚战的首位，由此，进入2018年以后，在治理金融乱象、防范系统性金融风险方面，金融监管部门出台了一系列重要举措。2018年12月，中央经济工作会议进一步强调了“六个稳定”，继续将“稳金融”列于第二位，强调“稳健的货币政策要松紧适度，保持流动性合理充裕，改善货币政策传导机制，提高直接融资比重，解决好民营企业和小微企业融资难融资贵问题”，“要以金融体系结构调整优化为重点深化金融体制改革”。
第二，调整完善金融监管框架。2018年3月全国人大通过了中国银监会与中国保监会合并设立“中国银行保险监督管理委员会”的议案，中国金融监管框架从原先的“一行三会”调整为“一委一行两会”，为深化银行体系改革发展、促进金融稳定提供了监管体制机制保障，又为银行业监管从以机构监管为主向行为监管为主打下了监管基础。
第三，规范资产管理业务机制。2018年4月27日，中国人民银行等五部委出台了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，标志着规范银行业等资产管理业务的新规系列政策正式出台；紧接着，7月20日中国人民银行出台了《关于进一步明确规范金融机构资产管理业务指导意见有关事项的通知》，9月28日银保监会发布《商业银行理财业务监督管理办法》，由此，中国银行业的资产管理业务发展进入更加规范的阶段。
第四，进一步加大银行业对外开放范围。2018年4月，习近平总书记在亚洲博鳌论坛上宣布：要进一步放宽银行、证券、保险行业外资持股比例，放宽外资金融机构设立限制，扩大外资金融机构在华业务范围，拓宽中外金融市场合作领域。4月11日，中国人民银行宣布了进一步扩大金融业对外开放的时间表和具体措施，明确11项金融开放政策，中国金融业对外开放明显提速。
第五，深化金融供给侧结构性改革。2019年2月22日，在主持中央政治局第十三次集体学习时，习近平总书记强调：“要正确把握金融本质，深化金融供给侧结构性改革，平衡好稳增长和防风险的关系；要构建风险投资、银行信贷、债券市场、股票市场等全方位、多层次金融支持服务体系；要抓住完善金融服务、防范金融风险这个重点，推动金融业高质量发展”。为此，一方面，要构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系，积极开发个性化、差异化、定制化金融产品；另一方面，要建设一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，完善资本市场基础性制度，从而，“构建风险投资、银行信贷、债券市场、股票市场等全方位、多层次金融支持服务体系”。
在深化金融供给侧结构性改革中构建现代银行体系，是新时代中国银行业改革发展的主题。它意味着中国银行业的改革发展方兴未艾。这一时期的银行业改革发展将具有3个方面特点：第一，着力深化金融供给侧结构性改革。银行业以服务实体经济为己任，在新时代背景下，这一使命具体落实到了深化金融供给侧结构性改革。从市场供求关系看，银行业的金融供给在于满足实体经济对金融的需求。这一供求协调的机制关系决定了，现代银行体系只有持续不断地以实体经济需求的内容扩展、结构优化和特点差异来调整自己的金融供给结构，才可能提高自己的供给能力和完善自己的供给机制，才可能在金融供给侧结构性改革中形成现代银行体系的体制机制和业务结构。第二，充分发挥银行业在推进资本市场发展中的优势功能。20世纪70年代的美国金融创新过程中，银行业面临着金融脱媒的严重挑战，但主要银行有效展开了业务转型，积极介入资本市场的产品创新、机制创新和市场创新，到20世纪90年代末，银行业在金融体系中的主体地位失去了，但银行业并没有因此消失，而是建立起了以资本市场为基础、以商业银行为导向的现代金融体系。这一历史揭示了一个基本机理，资本市场的发展在给银行业带来挑战的同时也带来了机遇，有效协调银行业和资本市场的发展是实体经济结构调整的改革创新的必然要求。为此，在深化金融供给侧结构性改革的过程中，中国银行业的发展将成为与资本市场发展在机制、结构、规模、流程和路径等有机结合的新型银行体系。第三，中国银行业融入全球金融体系。现代经济是开放型经济，与此对应，现代银行体系也是一个开放型体系。这种开放型体系，既是一个对内对外双向开放的体系，也是一个与世界各国和地区的金融市场连为一体的全球化金融体系，由此，中国银行业的金融产品、业务结构、服务机制、风险防控和体制机制，不仅需要满足中国境内实体经济可持续发展的需求，而且需要适应“一带一路”沿线各国和地区乃至全球化充分发展的需求。
四、中国银行业发展的历史经验
在一个遭受长期战乱、近乎一穷二白的发展中大国探索建立市场经济新体制，是人类历史上前所未有的伟大创举，与此对应，以不忘初心、百折不挠的精神建立起与社会主义市场经济新体制相适应的银行体系，也是国际金融历史中前无古人的伟大创举。70年来，中国银行业紧密结合中国国情，在实践中不断探索、在发展中持续创新，既有效支持了中国经济的快速发展，又闯出了一条中国特色银行业发展之路，留下了许多可圈可点的历史经验。
第一，坚持以服务实体经济为第一要务。对中国银行业来说，70年坚持服务实体经济的总方向不是一件容易之事。从国民经济恢复时期的人民币法定地位确立到统一货币、遏制物价狂飙、维护经济社会生活秩序稳定，从“一五”时期国民经济蓬勃发展中的银行信贷支持到“大跃进”时期的银行制度破废，从20世纪60年代银行业重振到“文化大革命”中受到严重冲击，从改革开放后的体制探索到建立与社会主义市场经济新体制相适应的银行体系，从市场化改革到国际化改革，中国银行业始终不渝地坚持围绕实体经济发展的需求，既主动展开金融创新、切实扩展业务范围、有效防范金融风险、扎实提高资产质量，又承担了经济发展和体制改革的巨额成本，为中国经济立下了汗马功劳。70年的历练，使得中国银行业更加具有坚韧性、创新性和竞争力。
第二，坚持符合国情的银行业发展模式。从新中国成立伊始，新中国金融业就面临着发展模式的选择。经历30年计划经济磨难之后，进入改革开放时期，金融业的发展模式更是引起了各界的关注。在计划经济时期,中国主要依靠财政资金的投入进行经济建设，由此,不论是实体企业面还是宏观经济面债务率都极低，也就不存在由债务链条引致的金融脆弱性问题。在运用银行信用的借贷机制后，国有企业的债务率上行就成为不可避免的趋势，这引致了一些人对债务风险的担忧。资金短缺是发展中国家在经济起飞阶段面临的一个瓶颈，为了克服这一难点，中国从国情的实际情况出发，有效选择了以发展银行业为主体的金融体系发展模式，充分发挥银行信用在扩展资金数量方面的功能，既有效支持了实体经济的快速发展，又为推进证券、信托、保险和租赁等金融产业发展创造了实践条件。忆往昔，从中国金融业发展的历程看，如果没有70年来银行业的金融功能发挥和银行业的主体支撑，国民经济和实体企业的发展很可能因资金严重短缺陷入贫困的恶性循环之中，也就不会有20世纪80年代之后其他金融产业的高歌猛进发展。显然，在中国金融各业发展中，银行业发展起着“压舱石”和主力军的作用。
第三，坚持发挥国有银行的功能。早在计划经济时期，中国就在探索银行体系的构建，曾建立了由中国人民银行统一管理的集中央银行功能和专业银行功能为一体的银行体系。改革开放以后，中国开始探索与市场经济体制相契合且具有中国特色的银行体系。1979年以后，初步形成了以中国人民银行为中央银行、以四大国有银行为专业银行的银行体系。这种银行体系的构建，既是计划经济体制严重约束的结果，同时，又是迈出改革开放的必然选择。在这种银行体制下，四大国有专业银行可以有效发挥银行信用的资金扩张机制，为工商企业等实体企业的经营运作、各种固定资产投资项目的建设以及经济改革中的资金安排等提供源源不断的充足资金支持，同时，在财政资金不足的条件下，也为国民经济的改革开放垫付了巨额成本（例如，付出高达万亿元计的不良贷款代价）。试做回想，如果20世纪80年代以后的一段时间内，中国实行的不是国有独资专业银行体制，而是按照一些人的主张实行民营银行体制，那么，且不说在缺乏政府信用的支持下民营银行是否能够有效地展开银行信用的运作，就是顺利地筹集到充足的资本性资金和吸收充足的存款资金也将成为难题，同时，财政拨款投资改为银行贷款投资的政策（即“拨改贷”）能否顺利实施亦难有定数。从20世纪90年代之前的改革开放实践看，四大国有独资专业银行体制建立无疑是对各方均为有益的选择。为了适应经济发展和金融改革的需要，在坚持国有专业银行体制的过程中，1986年以后中国就开始着手推进股份制银行的设立，90年代中期以后又接着推进城市商业银行的建设，形成了以国有银行为主体、以股份制银行和城市商业银行为两翼的银行体制。进入21世纪以后，在推进社会主义市场经济新体制建设、中国加入世贸组织和更加有效支持实体经济发展等背景下，中国银行业的市场化、国际化和全球化的步伐加快，由此，四大国有专业银行在改制中转变为国有控股商业银行，大大推进了银行业的市场化、国际化和全球化进程，有效保障了中资在银行业中占据主体地位，继续发挥着主导作用和压舱石作用。
第四，坚持稳步推进金融创新。中国迈出改革开放步伐之日，正是美英等国的金融创新风生水起并成为国际金融发展中的一个主流现象之时，随着金融领域的新产品层出不穷，金融运作的新机制、新流程和新交易方式纷纷问世，金融创新更是举世瞩目。在此背景下，中国可能的选择有两个：一是面对纷繁诱人的新现象，赶潮流式地贴近国际步伐；二是立足于本国国情和经济发展的需要，不急于求成，一步一个脚印地扎实走自己的路，解决好自己的问题。在实践中，中国明智地选择了后一个方案，紧紧抓住以信息技术发展为代表的现代科技进步，推进银行业乃至金融业的基础设施改造，守住不发生系统性金融风险的底线，适时推进银行业等金融产业和金融市场的改革创新，其中包括利用互联网技术和银行卡技术展开了网上缴费、网上交易和手机支付等业务，借助各种理财产品提高了资产管理、资产证券化、相关收费业务等操作能力，在加快中间业务发展中改善了资产结构、业务结构、收入结构和盈利模式。70年来（尤其是改革开放后的40年），中国银行业在管理体制、经营模式、业务流程、产品创新、服务质量、风险防控和金融科技等方面展开了众多创新，有效提高了服务于实体经济和城乡居民的能力，增强了市场竞争力和国际化水平，提升了盈利水平，拓展了业务空间，同时，没有发生严重的系统性金融风险，为后续的金融创新铺平了道路。
第五，坚持依法严格监管。法治是现代市场经济的基本条件，银行业的经营运作连接着千厂百店、千家万户，有着很强的外部公共性。在中国，银行业与几千万家企业、几亿家庭之间有着千丝万缕的复杂联系，银行业的稳定直接影响到经济社会生活秩序的稳定，由此，依法管理、严格监管就成为时刻不可松懈的重要机制。从协调好银行业发展中“稳”与“活”的相互关系看，仅靠行政机制有着不透明、不协调、变动多等缺陷，因此，严格监管更多的还要依靠法治机制中的规范。1995年以后，在总结几十年银行业实践经验和有效借鉴发达国家法治经验的基础上，中国陆续建立和完善了与银行业经营运作相关的法律制度体系，在积极推进银行体系发展和搞活银行业务的同时，以管控金融风险为监管重心，立足国情，落实了巴塞尔协议Ⅰ至巴塞尔协议Ⅲ的各项要求，加强了对各类银行的全面监管，有效保障了银行业的可持续健康发展。
（原载于《管理世界》2019年第7期）
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