作者按
《定纷止争—公安行政调解实务研究》一书，内容分为“治安纠纷调解实务”、“民间纠纷调解实务”、“纠纷调解技巧”、“从实务反思制度”和“典型纠纷调解评析”五章，共计34篇文章。
现将该书中的34篇文章连同序言逐一在公众号上推出。
上次推出的是《序言》一文，今天推出第一章中的第一篇《治安纠纷 调解优先》一文。
我写这篇文章的主要目的是，表明我对调解治安纠纷的总体态度，因此放在文首，并与第四章中的最后一篇文章《调解优先 但不能过度》相呼应。
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第一章 治安纠纷调解实务
一治安纠纷 调解优先
大陈和小陈是亲兄弟。某日，两人因分配家产发生纠纷继而大打出手。
报警后，处警民警依法将双方当事人传唤至派出所后，便开始制作笔录及开具验伤单等相关取证工作。当晚，大陈和小陈二人均认识到各自的过错，并相互道歉，主动请求民警调解处理。
办案民警认为，该违法行为因财产纠纷而起，符合《治安管理处罚法》第９条“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损坏他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解”之规定，便同意了二人的请求。
那么，办案民警是否可以拒绝其调解要求而对双方当事人进行行政处罚？即公安机关对具备调解条件的治安案件具有什么权力？
换言之，该如何理解法条中的“可以”？
《治安管理处罚法》未作解释说明，《公安机关办理行政案件程序规定》及《公安机关治安调解工作规范》也无明确规定。实务工作中，办案民警对“可以” 的理解容易出现争议。
一种观点认为，对于符合《治安管理处罚法》第9条规定的违法行为，公安机关可以调解，也可以不调解直接对当事人予以行政处罚，即公安机关拥有绝对的裁量权；
另一种观点则认为，对符合《治安管理处罚法》第9条规定的治安案件，公安机关必须对治安案件进行调解，不得直接对当事人进行行政处罚。
笔者认为，上述两种观点对“可以”的理解都过于极端，有违立法本意。立法者希望执法者对“可以”的理解倾向于根据案情实际情况，本着减少社会矛盾、促进社会稳定的宗旨，尽可能最大限度地对符合条件的治安案件进行调解处理。
简言之，调解优先。
当然，“尽可能最大限度”仍是一个无法量化的词汇。因此，为了体现公安机关对立法本意的遵循，笔者认为，应做出以下几方面的具体举措方可实现“可以”。
一、 力争当事人接受调解。《公安机关办理行政案件程序规定》第180条规定，调解处理案件遵循自愿原则。可见，即使治安案件具备调解条件，但如果没有双方当事人自愿的意思表示，也不可进入调解环节。
在实务工作中，很多治安案件发生后，当事人会很快认识到自己的错误，主动要求公安机关调解处理，但也存在部分当事人并不知晓治安案件可以调解处理的规定，认为接受公安机关处罚才是必然。此外，还有一些当事人出于利益、颜面等因素考虑故意隐瞒调解意愿。
因此，对不知治安案件能调解处理的当事人要及时告知其权利并征求他们的调解意见，对考虑各种因素不同意调解的当事人要尽量劝说使其同意调解，力争做到绝大多数当事人自愿接受公安机关的调解处理。
二、 告知不接受调解可能面临的后果。一些当事人在违法行为发生后想方设法争取调解处理的原因并非真正认识到自己的错误，而是担心被行政处罚将要面临的不利后果和不良影响。
然而，在实务工作中发现，能将行政处罚后果认识全面的当事人其实并不占多数，不少人因社会及法律知识欠缺而认为行政处罚最坏的结果不过是限制自己最多15天的人身自由而已。
事实上，行政处罚的直接结果的确是行政拘留、警告或罚款等不假，但其间接影响对当事人或许更为不利，如影响当事人当前或未来的职业前途，在某些特殊行业还将影响直系亲属的职业选择。
因此，对于拒绝调解的当事人，办案民警应将行政处罚的不利后果做出明确告知，以便当事人做出理性选择。当然，选择和决定权依然要留给当事人，否则“调”也将失去“解”的意义。
三、 借用外力。对于亲戚、邻里等熟人之间引起的治安案件，公安机关更应以调解的方式解决矛盾纠纷。熟人间的矛盾往往因感情深厚而容易化解，但有时也正因感情深厚使矛盾更深，反而比陌生人间的矛盾更难化解。
此时，公安机关在调解无效的情况下，可依据 《公安机关办理行政案件程序规定》 第182条之规定，邀请当事人居住地的居（村）民委员会的人员或者双方当事人熟悉的人员参加帮助调解。
虽然第三方依然未必能化解所有熟人间的矛盾，但能大大提高调解成功概率。退一步说，即使通过上述方式调解依然失败，至少表明公安机关真心为当事人着想的态度。
四、争取二次及以上调解。《公安机关办理行政案件程序规定》第183条规定，调解一般为一次。对一次调解不成，公安机关认为有必要或者当事人申请的，可以再次调解，并应当在第一次调解后的七个工作日内完成。
该规定明确了治安纠纷的调解次数以两次为限，其目的是防止公安机关滥用调解权，对治安案件的处理久拖不决，影响执法效率，导致百姓不满，而并非次数本身。
故笔者以为，执法者不能简单机械地仅对调解次数进行理解，而应在调解期限内进行两次及以上的调解。其原因在于一些当事人对于是否接受调解或对调解内容的协商是一个相对缓慢的过程，接受调解或履行协议内容往往是需要多次的调解工作才能完成的。
因此，公安机关为了尽可能地将符合调解条件的治安案件调解成功，争取两次及以上调解是很有必要的。
五、调解作为行政处罚的前置程序。从立法的角度来看，无论是《治安管理处罚法》第９条，还是《公安机关办理行政案件程序规定》或《公安机关治安调解工作规范》都没有将调解作为对治安案件处罚的前置条件。
但实务工作中，很多地方公安机关内部会有相应的规定，对于具备调解条件的治安案件，如果最终做出行政处罚的决定，应当具备调解失败的协议、说明或在笔录上注明调解失败的过程。类似规定无疑将调解作为了行政处罚的前置程序。
对此，笔者十分赞成。因为这样的举措能最大限度地促使办案民警在做出处罚前去调解治安案件，以确保公安机关在调解工作中已做出了最大努力，未随意使用公权力。
在公安实务中，公安机关若能从上述几个方面做出努力，笔者相信，绝大多数符合调解条件的治安案件均可以调解处理，实现减少社会矛盾、促进社会更加和谐稳定的目的。
当然，一定也会有极个别当事人一意孤行，此时，办案民警便没有进一步耗费精力的必要。也许，依法对这样的当事人进行行政处罚在此刻更能实现社会秩序稳定的目的。
部分读者留言
1、甘肃武威市公安局朱警官：关于纠纷调解的心里面一直纠结疑惑的问题这本书都解答了。
2、湖北十堰市公安局陈警官：我从警以来一直找的就是两类书籍，预审和调解类的，预审的找了不少……但是调解的就是这本书了。我一口气看完一章，看到很多共鸣点，书没买错！
3、贵州毕节市公安局樊警官：这本书写的实用性、操作性都很强，而且通俗易懂。
4、贵州遵义市公安局何警官：我是贵州省遵义市公安局的一位基层民警，参加工作不久，作为基层的女警，每天接触的纠纷比较多，看到了这本书以后让我受益匪浅，学到了很多科学有效地处理事宜的方式方法，感谢作者您当时的坚持和耐心地写作。
5、陕西汉中市公安局徐警官：目前介绍公安侦查、公安行政管理方面的书籍很多。偏偏在实践中报警占比最大、出警最多的矛盾纠纷调解方面没有专业人员去研究……这本书对基层派出所特别有指导意义。
作者简介
李植，法学硕士。在派出所从事过治安、社区工作，拥有较为丰富的调解纠纷的实践经验，先后在《现代世界警察》《派出所工作》《公安教育》《人民公安报》《解放日报》等报刊媒体上发表相关文章20余篇。
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